Um inesperado e polêmico decreto com regras para os Procons

Na último dia 8, a Senacon baixou um decreto criando rotinas para os Procons, incluindo critérios para a aplicação de multas. Procons e entidades civis não gostaram da medida e já cogitam o ingresso de uma ação na Justiça

Crédito: divulgação

Um decreto da Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) publicado nesta quarta-feira (8) surpreendeu e, mais do que isso, enfureceu alguns Procons e entidades civis que defendem os consumidores.

Em linhas gerais, a norma muda drasticamente a rotina dos Procons: ela define desde o cálculo da multa contra fornecedores, exige posturas dos órgãos na hora de fiscalizar (tais como proibir a multa em alguns casos a aplicação de uma multa na primeira visita) e obriga a observação da regras do Conselho Nacional de Autorregulação Publicitária (Conar). Mais do que isso, a secretaria daria a palavra final sobre alguns temas, inclusive as próprias multas.

Senacon empoderada

Um dos pontos mais duramente criticados por Procons é justamente o empoderamento da Senacon, criado a partir do decreto, e que conferiu um status de STF da defesa do consumidor para a secretaria – o que, para alguns, seria inconstitucional.

A norma estabelece, por exemplo, que a Senacon poderá definir o valor-base de uma multa sobre uma determinada irregularidade ou ainda apontar quais as situações que atenuam ou agravam uma punição.

A Senacon poderia ainda revisar os valores e até mesmo a própria aplicação da punição, caso um fornecedor de produtos ou serviços fosse acionado em mais de um estado pelo mesmo problema de consumo.

Segundo Patrícia Helena Marta Martins, sócia na área de Direito do Consumidor do escritório TozziniFreire Advogados, não há inconstitucionalidade nas medidas de empoderamento da Senacon. O que existe, segundo ela, é um reforço no papel da secretaria de coordenar o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC).

“O que se buscou, parece-nos, foi apenas o reforço do papel da Senacon como agente de coordenação do SNDC, dada essa atribuição que já lhe é dada pela lei. Essa coordenação, por si só, não indica uma necessária vinculação da atuação dos Procons, que permanecem cada um com um papel relevantíssimo na proteção do mercado de consumo; indica apenas o objetivo de criação de orientações que devem servir de forma razoável à uniformização dos procedimentos adotados pelos órgãos integrantes do sistema de defesa do consumidor”, explica.

Outros especialistas em direito do consumidor, no entanto, discordam da posição de legalidade do decreto. Segundo Vitor Hugo do Amaral Ferreira, doutor em direito do consumidor e concorrencial, professor universitário e advogado, o decreto atribuiria uma subordinação inexistente dos Procons para com a Senacon. O motivo, segundo ele, é que o decreto fere princípios constitucionais ligados à liberdade e a autonomia do regime federativo.

“O decreto vai contra a autonomia administrativa dos Estados membros; atribui uma subordinação inexistente à Senacon e, com isso, viola a liberdade e a autonomia do regime federativo. Veja a incabível previsão diante do processo acionado em mais de um Estado pelo mesmo fato gerador de prática infrativa deva ser remetido ao órgão coordenador do SNDC”, afirma

Igor Britto, diretor institucional do IDEC, também entende que o decreto da Senacon é inconstitucional e faz duas previsões sombrias sobre o decreto: ele vai aumentar a judicialização sobre as multas aplicadas nos estados e deve poderia provocar uma corrida nas assembleias legislativas estaduais para a aprovação de leis estaduais com regras para as rotinas dos Procons.

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“Ao invés de garantir segurança jurídica, eficiência e economia, a publicação desse novo decreto federal vai provocar exatamente o contrário: o surgimento de centenas de decretos estaduais e municipais com regras diferentes dele e uma enxurrada de judicializações tanto contra o decreto federal como contra os decretos locais”, afirma.

Mas por que cada estado criaria a própria regra para os seus respectivos Procons? Um dos motivos seria a necessidade de garantir a autonomia de um Procon estadual contra uma norma de âmbito federal, como é o caso do decreto da Senacon desta quarta-feira. Estados como São Paulo, por exemplo, já possuem uma norma – e, ao que tudo indica, não deverá seguir o que determina o atual decreto da secretaria.

A Senacon não comentou sobre a acusação de inconstitucionalidade da medida, mas abriu caminho para discutir possíveis mudanças no decreto.

“Há espaço para novas adaptações e, também, para ampla discussão. Portanto, a Senacon adotará iniciativas de diálogo e capacitação dos membros do SNDC com o objetivo de facilitar a adequada implementação do novo Decreto e pretende realizar outras iniciativas para a avaliação de outras melhorias que atendam às demandas dos órgãos que atuam na proteção e defesa do consumidor”, explica a pasta em nota.

Dupla visita

O empoderamento da Senacon, no entanto, é apenas uma das novidades do decreto. A noma ainda prevê posturas que os Procons devem adotar, como é o caso da dupla visita fiscalizatória, assunto que a Consumidor Moderno já abordou em uma recente reportagem.

A CM contou com exclusividade sobre a saga do projeto de lei do deputado Marco Bertaiolli (PSD-SP), que também promove mudanças nas rotinas dos Procons e inclui a necessidade de uma dupla visita antes da aplicação da multa, exceto se a irregularidade da empresa for apontada como “gravíssima”. Entidades e Procons já apresentaram uma contraproposta.

A proposta da Senacon tem semelhanças com o PL de Bertaiolli, porém o decreto leva em conta a classificação pelo risco da atividade econômica. Ou seja, a ideia da secretaria é que se uma loja estiver dentro do grupo de atividade de risco leve, irrelevante ou inexistente, elas não podem ser multadas logo na primeira visita. Se o Procon desrespeitar essa regra, o decreto afirma que o processo administrativo poderá ser anulado.

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“No meu entendimento aqui existem dois conflitos. Um deles é que o decreto cita a Lei de Liberdade Econômica (LLE), que usa a expressão “baixo risco” e não “risco leve”. Mas vamos considerar que os termos sejam sinônimos. Existe uma resolução do Ministério da Economia que aponta a existência de um baixo risco A e um baixo risco B ou moderado. O decreto da Senacon não faz essa distinção. Um supermercado elencado como risco leve B ou moderado poderia alegar que se enquadra no risco leve da Senacon e teria que passar pela dupla visita”, explica Erico Rodrigues, presidente da Associação Procons Paulista.

A Senacon, por meio de nota, explicou que a proposta da Senacon visa garantir segurança jurídica e que a existência de aplicação de dupla visita em alguns poucos estados já “demonstra que não existe uma atuação minimamente coordenada entre as atividades dos diversos Procons do País e essa já era uma demanda antiga na coordenação”, segundo informou a pasta.

“Trata-se da primeira preocupação (dupla visita) que o Decreto nº 10.887/2021 buscou endereçar com base na situação que temos atualmente, inclusive mapeada por pesquisas e livros acadêmicos. Essa é uma tentativa de coordenação mínima das atividades entre todos os Estados da Federação”, completou a secretaria em nota enviada a CM.

Critérios para a aplicação da Multa

O poder de definição sobre o valor da multa, conforme contamos no início desta reportagem, é uma das novidades do decreto. Mas essa não é a única novidade sobre a sanção pecuniária. O decreto ainda estabelece os critérios para o cálculo da multa, quais sejam:

– A gravidade da infração;

– A extensão do dano causado aos consumidores;

– A vantagem obtida pela empresa a partir da infração;

– A condição econômica do fornecedor;

– A proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.

Na última terça-feira, um dia antes da publicação do decreto, a Consumidor Moderno conversou com Flávia do Canto, advogada, ex-diretora do Procon de Porto Alegre e autora da obra “Proteção Administrativa do Consumidor – Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e a Ausência de Critérios Uniformes para Aplicação de Multas”. O livro é uma das referências doutrinárias da Senacon que endossariam o decreto, segundo a própria Senacon.

Na obra, em suma, ela investigou os processos administrativos dos Procons nos 26 estados e mais a Senacon, inclusive se cada estado possui uma legislação específica para dosimetria da pena.

“Para a minha surpresa, grande parte dos Procons de estados das regiões Norte e Nordeste não possuem legislações especificas com critérios objetivos sobre dosimetria a partir dos critérios mínimos definidos no artigo 57 do CDC, que são gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor. Por exemplo, se sou uma rede de supermercados e vendo um iogurte estragado, eu sei o valor da multa em lugares como o Rio Grande do Sul e São Paulo. Mas no Piauí e no Ceara, entre outros, isso fica incerto”, afirma.

A entrevista completa você confere na próxima semana.

Autorregulação publicitária

Outra novidade presente no decreto “ensina” aos Procons como preparar uma argumentação para a aplicação de uma sanção; cria a chamada averiguação preliminar; e até impede a possibilidade de uma reclamação do consumidor se tornar uma multa quase que imediatamente, ou seja, ela precisa obedecer um processo de investigação mais amplo.

Há ainda outro ponto considerado polêmico que é o dever do Procon de considerar as práticas de autorregulação adotadas pelo mercado de publicidade em geral, como é o caso do CONAR.

Existem especialistas divergem sobre o tema. Um especialista do CONAR contou à reportagem que a norma cria a necessidade de observar as decisões do órgão, porém a decisão final é do Procon, mesmo que seja divergente da posição do Conar.

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Outros, no entanto, afirmam que o trecho da autorregulação não é apenas orientativo, mas estabelece um dever para os Procons.

“Existem diversas práticas de autorregulação que protegem os consumidores e estão em linha com as regras do Código do Consumidor sobre vedação de publicidade enganosa e/ou abusiva. No Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária do CONAR, por exemplo, constam detalhamentos sobre o conteúdo publicitário de forma mais minuciosa do que no Código do Consumidor.  A ideia do novo Decreto nos parece fornecer mais uma ferramenta para que tanto os fornecedores quanto os órgãos de defesa do consumidor tenham elementos para avaliar os potenciais violações à lei por conteúdos publicitários, trazendo a reflexão comportamentos de mercado esperados”, explica Patrícia.

Ação na Justiça e Conselho

Para os Procons que criticaram a medida, existe a possibilidade de mudar alguns pontos do decreto. A Senacon não descarta alterar o decreto em um futuro próximo, tanto que já decidiu criar conselhos dentro da secretaria para diversos assuntos, incluindo as mudanças no decreto da última quarta-feira.

“Já houve a criação de uma comissão no Conselho Nacional de Defesa do Consumidor para avaliação deste tema que ouvirá todos os interessados. A portaria de designação dos respectivos relatores das comissões que foram formadas, na última do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, será publicada nos próximos dias”, afirma

A Senacon ainda revelou que já escolheu um representante do Procon do Estado de São Paulo como relator da proposta que poderá surgir a partir da comissão – órgão de defesa do consumidor que, curiosamente, não deverá seguir as regras do novo decreto.

Do outro lado, entidades que defendem os consumidores e Procons irritados com o decreto já cogitam a possibilidade do ingresso de uma ação na Justiça por inconstitucionalidade. No entanto, eles querem aguardar a publicação da criação da comissão e o início dos debates.

A julgar pelas diferentes opiniões sobre o tema, o debate sobre mudanças no decreto prometem ser intensos.

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“Não se trata de falar em excessos (supostamente cometidos pelos Procons), mas de promover segurança jurídica. Essa é uma tentativa de coordenação mínima das atividades entre todos os Estados da Federação”, afirma a Senacon.

“Existe um ditado conhecido entre os órgãos do SNDC que é ‘só entende quem atende’. Ou seja, regulamentar o trabalho de fiscalização e recebimento de denúncias sem ouvir quem fiscaliza e atende consumidores na ponta é um erro grosseiro e constrangedor para o Governo Federal. A Administração Federal nem sequer cumpriu suas próprias normas de realização de consulta pública e análise de impacto regulatório. O Ministério da Justiça tinha o dever legal, previsto na própria lei de liberdade econômica e nos seus decretos de realizar essa análise em conjunto com o setor público estadual e municipal que executa as normas de atendimento, recebimento de denúncias e fiscalização de relações de consumo: os Procons e o Ministério Público”, opinou Igor do IDEC.

“Não é surpresa em um governo que reverbera tantos disparates ao se comunicar, caracterizado por truculência e ausência de diálogo, tenha ignorado mais uma vez os membros do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, ao publicar o Decreto nº 10.887, de 7/12/2021. Mais do que descumprir a legislação é deselegante a postura de desprezo à participação de quem efetivamente promove a defesa do consumidor no país, de modo especial minha homenagem aos Procons, mais uma vez ignorados”, afirma Vitor Hugo do Amaral.


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