Na última semana, a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) publicou um decreto com importantes e profundas na rotina de Procons de todo o País, inclusive criando regras para a aplicação de multa e até revendo sanções aplicadas nos estados. Para alguns, o decreto é inconstitucional. Outros, no entanto, dizem que o decreto confere maior segurança jurídica.
Um dos argumentos utilizados pela Senacon para adotar a medida foram as conclusões presentes na obra “Proteção Administrativa do Consumidor – Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e a ausência de critérios uniformes para aplicação de multas”, de autoria de Flávia do Canto Pereira, ex-diretora do Procon de Porto Alegre, professora, doutora em direito e advogada especialista em consumer compliance.
Na última terça-feira (7), um dia antes do decreto, a Consumidor Moderno conversou com a Flávia justamente sobre a obra – uma coincidência vital para o atual momento do debate.
Em linhas gerais, ela analisou os critérios e a própria aplicação da multa nos 26 Procons estaduais e na própria Senacon. Uma das conclusões é que os Procons precisam adotar um critério único para a aplicação da multa, pois, entre outros motivos, isso favorece até mesmo as empresas que descumprem o Código de Defesa do Consumidor (CDC).
“A minha avaliação é que o ilícito é lucrativo para as empresas. Se fizermos uma análise geral, as multas não são tão pesadas em grande parte dos estados e municípios. Portanto, penso eu, pagar a multa e incorrer na prática “infrativa” e na reincidência é mais lucrativo”, afirma.
Acompanhe o trecho da entrevista concedido a CM.
Consumidor Moderno – Fale um pouco sobre o livro
Flávia do Canto Pereira – O estudo (presente no livro) surgiu a partir do meu doutorado na PUC do Rio Grande do Sul, sob orientação do professor Adalberto Pasqualotto, que é muito conhecido na área do consumidor e foi o meu orientador. Desde o início eu quis estudar a efetividade das sanções administrativas no âmbito dos Procons. Nesse sentido, durante quatro anos do doutorado, eu escrevi a tese, que virou um livro. E o que eu conto nele?
Eu analisei, além das questões de competência, os temas atrelados ao processo administrativo sancionatório. Para isso, eu analisei os (Procons dos) 26 estados do Brasil e mais a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon). Eu fiz a análise no âmbito dos Procons estaduais e levei em conta se cada estado possuía uma legislação específica sobre dosimetria e sobre a aplicação de sanções administrativas com base apenas no CDC, uma portaria, decreto ou outra lei.
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Para a minha surpresa, grande parte dos Procons de estados das regiões Norte e Nordeste não possuem legislações específicas com os critérios de dosimetria que o (artigo) 57 do CDC obriga, que são: gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor. Além disso, mais do que os critérios do 57, eles teriam que classificar quais são as infrações do CDC são consideradas leves ou graves. E ainda precisariam apontar quais os fatores de multiplicação que esse Procon utiliza para chegar a uma Unidade Fiscal de Referência (UFIR), resultando assim o valor da multa em Reais.
Bom, após isso, eu fiz a comparação a partir de um caso paradigma, uma história real. Foi um processo que me foi disponibilizado pelo Procon do Ceará. O Procon cearense não possui critérios de dosimetria. Então, se você pegar qualquer decisão administrativa do órgão, você verá que os critérios e a forma do diretor arbitrar o valor de multa é com base no CDC, mas não há valores de multiplicação. Então, ele arbitra uma multa, por exemplo, de R$ 20 mil sem dizer de onde saiu o valor. E assim ocorre em vários lugares.
Então, a partir desse caso paradigma, eu apliquei para todos os estados. E o que quis comparar? Vamos pegar uma empresa de atuação nacional, um varejista. Essa empresa vendeu um produto com vício de qualidade, não trocou a mercadoria e incorreu em prática infrativa. Por esse motivo, ela vai ter que pagar uma multa de R$ 10 mil no Rio Grande do Sul, de R$ 200 mil em São Paulo e de R$ 400 mil em Rondônia.
Ou seja, se eu sou gestora de uma rede de supermercados e eu vendo iogurte vencido no Rio Grande do Sul, eu saberia dizer o meu valor de multa em São Paulo, no Paraná ou no Espírito Santo. Mas no Piauí e no Ceará, entre outros, isso fica incerto e isso resulta em insegurança.
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CM – Mas os Procons que não possuem legislações realmente não indicam nenhuma fórmula ou cálculo para chegar ao valor de uma multa?
F.C.P – Não. A fundamentação jurídica com base na infração existe, mas o processo não fala em números. Alguns Procons pedem o faturamento da empresa e aí, com base nessa informação, ele impõe uma multa, mas não dizem de onde saiu o valor. Então, não tem cálculo para pena-base.
CM – Então, nesse sentido, é razoável acreditar que as multas geradas a partir de um mesmo problema de consumo, contra uma mesma empresa e que ocorreram no mesmo estado possam ter gerado valores diferentes?
F.C.P – Eu não analisei decisões sobre o mesmo assunto, eu só apliquei o caso paradigma sobre as normas dos estados. Mas é muito provável que isso ocorra na medida que nem todas as demandas são iguais.
CM – Falando sobre os estados que possuem regras, o que concluiu no estudo? A dosimetria é diferente?
F.C.P – Eu vou te dar o caso de dois estados que possuem a mesma fórmula de pena-base, no caso o Espírito Santo e o Paraná. Se pegarmos as leis dos dois estados, a fórmula para se chegar à pena-base é a mesma. Mas daí eu te pergunto: por que no Paraná a multa foi de R$ 20 mil e no Espírito Santo é uma das altas do Brasil?
Para obter a resposta é preciso considerar alguns fatores. Mas, no exemplo que eu citei, a legislação (do Espírito Santo) possui um fator sobre a gravidade da infração, a condição econômica e a vantagem auferida que resulta em um tabelamento duas vezes maior que o Paraná. Então, por exemplo, se o Paraná multiplica uma prática por 20 vezes, no Espírito Santo será por 60.
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Além disso, é possível verificar que grande parte dos Procons utiliza a receita bruta da empresa e o porte, ou seja, pequeno, médio ou grande porte, para calcular o valor. Isso é comum entre eles. Por outro lado, os fatores de cálculo de atribuição são diferentes.
Outro ponto (que diferencia a dosimetria entre os estados que possuem leis) é a Unidade Fiscal de Referência nos estados. Cada estado tem valor um diferente, alguns maiores do que outros. São Paulo, por exemplo, a unidade fiscal de referência é de R$ 29. No (Rio Grande do) Sul é R$ 23. Há ainda Procons que atualizam pelo IPCA, outros usam o IGP-M. Então, tudo isso influencia no cálculo.
CM – Os Procons municipais não foram alvos do seu estudo, mas o que se sabe deles de uma maneira geral.
F.C.P – Se eu fosse analisar os mais de 900 Procons municipais, teríamos uma realidade totalmente diferente e muito pior. Só para você ter uma ideia, o Procon municipal de Porto Alegre, onde fui diretora de 2012 a 2014, não possui uma legislação específica.
Mas, de uma maneira geral, eu te diria que os Procons municipais seguem as regras dos estaduais. Em São Paulo, por exemplo, boa parte dos órgãos são conveniados a Fundação Procon São Paulo, então todos seguem a portaria 57 – que estabelece procedimentos que os conveniados devem seguir. Aqui no Rio Grande do Sul não há convênios entre estados e municípios, mas eles normalmente seguem a resolução estadual. Então, dificilmente o Procon municipal vai ter uma legislação específica. Não que isso não exista, claro. Se não me falha a memória, Juiz de Fora possui.
CM – E do lado das empresas? Como as empresas reagem a essa ideia de organização dos Procons?
F.C.P – A minha avaliação é que o ilícito é lucrativo para as empresas. Se fizermos uma análise geral, as multas não são tão pesadas em grande parte dos estados e municípios. Portanto, penso eu, pagar a multa e incorrer na prática “infrativa” e na reincidência é mais lucrativo.
Já nos estados em que o valor de multa é mais elevado, as empresas ajuízam ação anulatória.
Além disso, eu te digo que a falta de coerência gera uma grande surpresa, pois as empresas não sabem o que virá dos Procons (que não possuem uma regra).
CM – Ou seja, podemos concluir que para as empresas é mais fácil pagar uma multa do que mudar uma postura?
F.C.P – Exato. É isso o que se percebe. Se não fosse assim, o ranking dos Procons iria mudar, seja pelo perfil (de empresas) ou na redução de casos. Eu faço essa análise dentro do livro. Eu pego o ranqueamento dos Procons e do Consumidor.gov.br e as mesmas empresas figuram entre as 10 mais sempre. Por óbvio, precisamos considerar que muitas delas tem muitos usuários, caso da telefonia. Em contrapartida, se naqueles estados há uma ausência de atendimento adequado ao consumidor, conclui-se que é lucrativo permanecer do jeito que está.
CM – Nesse sentido, o que mudaria para as empresas a organização dos Procons?
F.C.P – Na verdade, uma utilização de critérios uniformes contribuiria não só para as empresas, mas também para os consumidores. A sugestão que eu dou no livro é a utilização de convênios ou regionalização dos Procons por meio de uma cooperação com a Secretaria Nacional do Consumidor para que todos utilizassem a portaria de número 7 da Senacon – norma que justifica define critérios para a aplicação da multa, mas nem todos os Procons adotam. Dessa forma, os órgãos utilizariam as mesmas regras de dosimetria.
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Penso que isso criaria uma maior dificuldade das empresas na anulação das decisões administrativas na Justiça. Hoje, normalmente, empresas se baseiam em questões de proporcionalidade e razoabilidade no Judiciário (para pedir a anulação da multa). Com os critérios objetivos afastaríamos isso do Judiciário. Por outro lado, as empresas já teriam a noção de quanto que será eventualmente uma sanção administrativa, caso ela incorra em alguma prática. Dá mais segurança jurídica.
CM – Mas como ocorreria essa cooperação com a Senacon?
F.C.P – A solução seria um convênio em que os Procons estaduais, que iriam aderir aos poucos. No caso dos municípios isso aconteceria em um segundo momento, uma consequência. O processo (investigação para a aplicação de multa) em si continuaria tramitando no âmbito do Procon, o recolhimento do dinheiro para o fundo estadual daquele estado que impôs a multa, entre outros. É só um convênio para utilizar uma portaria única e aí não haveria necessidade de se atualizar o CDC no que concerne ao artigo 57.
CM – Aliás, essa atualização eu você citou está em discussão no Congresso…
F.C.P – Eu li, mas não analisei profundamente o PL. Eu penso que o embasamento (para cálculo da pena) com base no salário-mínimo não é uma das melhores soluções. Eu acho que tem que ter fatores de correção especificados, o que não existe. Então, é preciso apontar o IPCA, IGP-M ou outro.
Eu também penso ainda que o trecho que interfere na competência dos Procons é inconstitucional, por isso não deverá passar. Além disso, o PL não traz critérios específicos porque a questão da receita líquida (projeto propõe calcular a partir da receita líquida da empresa) da empresa não resolve o problema da dosimetria.
Eu até entendo a proposta da receita líquida porque, se pegarmos as franquias de uma mesma empresa, o valor da multa é calculado a partir da receita bruta do grupo. No entanto, o grupo não é a realidade do franqueado do bairro. Acho que esses critérios, sim, precisam estar definidos e que hoje a maioria dos estados não tem essa definição.
